Председатель комиссии по городскому хозяйству Законодательного собрания Петербурга Сергей Никешин начинал свою карьеру простым мастером на стройке. Теперь депутат занимается законодательством, которое регламентирует градостроительную деятельность во всем городе. В эксклюзивном интервью «Петербургскому дневнику» парламентарий поделился опасениями по поводу нынешнего состояния теплосетей, рассказал, почему в Северной столице, возможно, больше никогда не появится небоскребов и почему вопрос качественной уборки от снега упирается в политические решения.

– Как менялась градостроительная политика в Петербурге последние 25 лет? Есть ли серьезные отличия в том, как планировался и строился город 25, 10, 5 лет назад? В чем они заключаются?

– 25 лет назад градостроительная политика как таковая отсутствовала. Её место занимали процессы приватизации земли и недвижимости. В этот период менялось законодательство, и возник правовой вакуум. Основная уплотнительная застройка была заложена именно тогда, а не сейчас.

Однако ещё до этого, во времена СССР, градостроительство как таковое было подчинено интересам строительного комплекса, который ориентировался на «квадратные метры». Всё остальное было вторично, поэтому к началу перестройки уже было накоплено очень большое отставание в развитии инфраструктуры по сравнению с развитием жилищного строительства.

– Чем отличалось планирование и строительство кварталов при СССР от сегодняшней ситуации?

– Советская система принципиально отличалась тем, что планирование было централизованным, все объекты строились за счет государственного бюджета. Государство полностью определяло всю градостроительную политику.

– Оно справлялось?

– Если говорить об обеспечении инфраструктуры, то я считаю, что на тот момент справлялись. По крайней мере, тогда строительство шло сбалансированно. Другой вопрос, что появились абсолютно безликие пятиэтажки. Но сейчас таких объектов хватает, то есть инвесторы продолжают экономить на архитектурном облике.

Я достаточно долго работал в строительстве. Начинал мастером. Строил в Рыбацком, озеро Долгое, Веселый поселок, Кронштадт, Юго-Запад. Когда мы приходили на квартал, то в первую очередь строились дороги и магистральные сети, только потом строились дома. Причем в обязательном порядке строились школы и детские сады. Другого варианта не было. Инфраструктура немного отставала, но сегодня диспропорция колоссальная.

– Что сегодня поменялось со времен перестройки? Удалось ли восполнить тот самый правовой вакуум?

– Значительные изменения в градостроительной политике Петербурга произошли в 2004 году. Тогда был принят Градостроительный кодекс РФ. Несмотря на многие нерешенные вопросы и внутренние противоречия, Кодекс установил основные виды градостроительной документации, которая составила систему градостроительного законодательства. Существенный вклад в определение правил застройки территории города внес закон «О зонах охраны», который установил ограничения, связанные с охраной объектов культурного наследия. 

За последние 10 лет город во многом уже научился внимательно и критично рассматривать заманчивые инвестиционные проекты, которые создают риск утраты городом его исторических особенностей, его уникальных характеристик. Также с 2008 года большое внимание стало уделяться вопросам создания комфортной среды для жителей города. Принят закон «О зеленых насаждениях», который позволил остановить застройку садов, парков, бульваров и скверов.

– В чем выражается специфика развития территорий в Петербурге?

– Специфика давно известна и понятна. Расположение в дельте Невы задаёт «островной» тип центральной части города. Приблизительно «поясная» структура прироста застройки разных эпох. Вытянутость периферийных районов вдоль залива и вдоль Невы, сложная форма контура и некомпактность города. Огромная зона исторического центра, сама по себе плотная и качественная, но не позволяющая дальнейшее повышение плотности. Дефицит улично-дорожной сети и магистрального пассажирского транспорта, обслуживающего транзитные городские перевозки. Очень высокая сложность смешанной среды застройки с большим количеством локальных ограничений – объектов культурного и природного наследия, зон их охраны, рассекающих город магистралей, железных дорог, промзон и так далее.

Удивительный факт состоит в том, что идеи планировочной структуры, которые закладывались на самом первом этапе строительства города, во многом продолжают формировать городскую застройку. Создаются продолжения существующих улиц, образующих радиальные направления. То есть, по сути, мы продолжаем развитие идей, заложенных в самых первых генеральных планах развития города.

При этом необходимо с сожалением отметить, что последние годы ознаменовались активным строительством «спальных» районов – крупных жилых комплексов, лишенных мест приложения труда, а зачастую и социальной инфраструктуры. В первую очередь это касается окраин города.

– В достаточной ли степени действующее законодательство защищает объекты культурного наследия?

– Действующее законодательство достаточно хорошо защищает здания и ансамбли, являющиеся объектами культурного наследия. Гораздо сложнее обстоит дело с исторической средой, которая также нуждается в охране. Закон «О зонах охраны» играет очень важную роль в этом вопросе, но не все необходимые ограничения в нем можно установить. Охрана видов и панорам – это задача другого инструмента – исторического поселения. Его границы в Петербурге должно установить Министерство культуры, соответствующие документы уже больше года назад направлены в Москву, но процесс еще не завершен. Работа идет сложно. Но если это получится, то ограничения для строительства в городе будет гораздо жестче. 

Сегодня, когда идет экспертиза какого-нибудь объекта, который хотят построить, то смотрят под разными углами, какой объект культурного наследия он может перекрыть. Тут будет идти речь в целом о городе. Если бы эта норма уже действовала, то в Петербурге никогда бы не появился «Лахта-центр».

Еще одной проблемой является сохранение исторических зданий, не являющихся объектами культурного наследия. В законе «О зонах охраны» содержится запрет на их снос, но недобросовестные застройщики продолжают искать пути, в том числе и незаконные, чтобы убрать старое здание и поставить на его месте современное.

– Сейчас парламент рассматривает новый закон о ЗНОП. Общее количество зеленых насаждений и их площадь увеличится, однако город все равно будет испытывать в них недостаток? Как можно изменить ситуацию?

– Город не испытывает недостатка в территориях ЗНОП. Недостаток испытывают люди, которые живут в конкретных районах и даже в конкретных муниципалитетах. А для города даже то количество территорий, которое есть сейчас, – это избыточная бюджетная нагрузка. Значительное количество предложений о включении новых территорий ЗНОП в перечень, о возвращении в состав парков изъятых ранее участков автостоянок или торговых павильонов встречает сопротивление Комитета по благоустройству, который заявляет, что «денег нет».

Во многих ситуациях важно не столько количество, сколько качество озеленения. А оно у нас очень низкое. Не хватает деревьев, а сами зеленые зоны обслуживаются плохо. В последнее время развернулась настоящая борьба с деревьями в городе. Любое благоустройство начинается с вырубки. Избиратели жалуются не только на отсутствие или исчезновение парков и скверов, но и на исчезновение деревьев с улиц, с придомовых территорий. Деревья, которые раньше защищали квартиры от уличного шума и создавали гуманную среду, прикрывая однообразные коробки домов, вырубаются при размещении торговых помещений в первых этажах. Хотя в этом, как правило, нет необходимости, – есть примеры сохранения растительности.

Механическим увеличением площадей ЗНОП невозможно создать комфортную городскую среду. Необходимо развивать высокоэстетичное и устойчивое озеленение на придомовых территориях. Кроме того, нужно снижать расходы на уход за насаждениями, заменяя однолетние растения на многолетние. Нелишним было бы привлекать жителей к обсуждению проектов и их реализации. В долгосрочной перспективе это повышает «выживаемость» садов и парков. А при градостроительном планировании, конечно, обеспечивать крупные жилые массивы своими парками – как минимум, районного масштаба, и квартальными скверами.

– Применим ли в Петербурге опыт зарубежных стран относительно норм озеленения? Даже в не самых развитых государствах зелень порой занимает до трети от территории городов. В Китае, например, под сады и скверы сегодня выделяется две трети от участка для жилищного строительства.

В Петербурге есть свой опыт, и мы с удовольствием транслируем его в другие города РФ. Немногие города могут похвастаться картографическим реестром территорий ЗНОП и системой его актуализации. Можем и в зарубежные передать. Вопрос в том, нужно ли им это. 

Бессмысленно копировать голые цифры нормативов из одной экономики в другую, из одного города в другой, не понимая, что стоит за этими цифрами. Например, мы тоже можем сказать, что «зелень» занимает не меньше 22 % территории Петербурга, а если вычесть акватории, наверное, процентов 25. Это более 310 квадратных километров, из которых 229 – городские леса. Огромные массивы исторических парков не входят в состав ЗНОП. Но мы продолжаем работать. Как я и говорил, главная задача – перейти от количеству к качеству.

– Ещё есть не учтённая в этой цифре «зелень» на территории учреждений образования, здравоохранения, науки, культуры, есть уличное и защитное озеленение, озеленение земельных участков жилых домов. Когда вы называете цифры по другим городам – что они включают? Только сады и парки или всё перечисленное?

На основании данных статистики Петербург нельзя назвать «незелёным городом», поэтому надо не статистику сравнивать, а решать конкретные проблемы конкретных территорий – совершенно разные, например, в центральных районах и в пригородных, в западных и восточных.

Одна из таких проблем – дефицит парков на территориях новой застройки на месте бывших сельхозугодий и промзон. Комиссия предложила принципиальное решение этой проблемы: при изменении функционального зонирования с нежилой функции на жилую город переводит часть территории в зону зелёных насаждений, а собственник обязуется передать эту территорию в городскую казну. Иначе в изменении назначения земли будет отказано. Этот механизм предлагается реализовать в проекте Правил землепользования и застройки, который будет вынесен на публичные слушания в феврале 2019 года. 

А что касается китайского опыта, то там активно развиваются новые территории, там есть такая возможность, а у нас ее нет, потому что мы ограничены границами с областью и береговой линией Финского залива.

– Как получилось, что в Петербурге появились перенаселенные кварталы, где сильно недостаёт дорог, метро и объектов социальной инфраструктуры? Да и эстетически они производят гнетущее впечатление.

С одной стороны, это недостатки нормативов градостроительного проектирования, которые стали исправлять, только когда проявились первые последствия. С другой – отставание города в строительстве транспортной инфраструктуры в первую очередь. На реализацию транспортных проектов нет необходимых средств. Генплан в этой части абсолютно не сбалансирован.

– Как теперь можно выправить ситуацию, чтобы не допустить появления таких проблемных районов вновь?

Для того, чтобы не допустить появления таких проблемных районов в следующем году, «выправлять ситуацию» необходимо было лет 5 назад. Градостроительство – очень инерционный процесс. Нормативы градостроительного проектирования были приняты в новой редакции правительством Петербурга только в апреле 2017 года. Правила землепользования и застройки тоже были улучшены только совсем недавно и не полностью. Так что ещё много лет мы будем наблюдать прорастание застройки, не очень соответствующей идеалам комфортного города. Оба этих важнейших нормативных акта выведены из юрисдикции Законодательного Собрания.

Кроме того, город накопил огромный инфраструктурный долг, исчисляемый десятками и сотнями миллиардов рублей, – это запланированные, но не построенные мосты, дороги, больницы, спортивные сооружения и так далее. Поэтому ещё довольно долго застройка будет продолжаться в режиме «латания дыр». Законодательное Собрание может лишь устанавливать правила для исполнительной власти и всех, кто занимается развитием территорий, – Генеральный план, законы. Эффект от этих действий проявляется не очень быстро.

– Стратегия-2035, которая также сегодня находится на рассмотрении парламента, провозглашает принцип полицентризма в отношении городского планирования. Насколько реально воплотить его в Петербурге?

К сожалению, как показали недавние слушания Стратегии, этот принцип пока не подкреплён соответствующими технологиями создания новых центров, не обеспечен ресурсами. На практике мы сталкиваемся с тем, что противоречивые действия разных комитетов приводят к подавлению новых центров, а не к их развитию. Очень яркий пример – промзона «Каменка».

Нужно внимательно изучить предыдущие попытки создавать новые центры – петровской эпохи, 19 века, советского периода, намерения последнего Генерального плана. Чем они были обеспечены, почему удались или не удались. Например, новый центр города на Московской площади всё-таки не получился, хотя это важное для Ленинграда-Петербурга место. Университетский центр в Петродворце тоже не получился, и Университет категорически не хочет завершать переезд в Петергоф. А вот Царское Село всё-таки является локальным подцентром, хотя и не имеет того веса, который ему предназначался. Почему? Не ответив на этот вопрос, мы вряд ли сможем воплотить «принцип полицентризма».

Комиссия полагает, что все принципы территориального развития «Стратегии-2035» должны найти отражение в специализированной стратегии пространственного развития. В этом документе мы должны увидеть эту полицентричную структуру, проверить, насколько она реалистична, насколько обеспечена территориальными в первую очередь ресурсами, в чём её смысл. Тогда можно будет ответить на ваш вопрос – реалистично или нет.

– Подходит к концу кампания по ремонту дорог 2018 года. Сейчас город выделяет 5 млрд на работы в 2019 году. Достаточно ли этой суммы или Петербургу необходимо больше?

Петербургу нужно больше качества в ремонте дорог, а не просто «больше денег». Необходимо увеличивать межремонтный период. Быстрый износ покрытий вызывает подозрения в том, что при заказе работ неправильно определены категории дорог, неправильно рассчитаны ожидаемые транспортные потоки. Если так, то увеличение финансирования не даст никакого результата. Бюджет такой, какой он есть сегодня. Расходы балансируют между строительством новых дорог и ремонтом старых.

Если дороги изнашиваются так быстро, что не хватает средств на их ремонт, необходимо снижать нагрузку: обеспечивать приоритет общественному транспорту, лёгким моторизованным видам передвижения, создавать «тяжёлую жизнь» тяжёлым легковым автомобилям, выделять «грузовой каркас» и ограничивать движение тяжёлой грузовой техники за его пределами.

– Скоро начнется сезон зимней уборки? Как депутатский корпус контролирует подготовку к зиме и саму уборку улиц в городе?

– Парламентские формы контроля: ежегодно проводим слушания, депутатские запросы по отдельным острым ситуациям. Главная задача – добиться прозрачности процессов уборки для горожан. Наличие и доступность технологических карт уборки, данных об уборочных площадях и затратах средств, о необходимых ресурсах, в том числе – мобилизуемых в случае экстремальных погодных условий, взаимодействие Комитета по благоустройству с владельцами автомобильной техники, контроль за движением техники и качеством уборки.

– А вас лично устраивает качество уборки снега в Петербурге?

Конечно, оцениваю не очень хорошо. Не хватает техники и людей. Когда я еще был школьником, снег, который выпал утром, днем уже убирался. Сегодня его убирают через неделю или две. Не говоря о том, сколько было дворников. Такого безобразия не было, как можно увидеть в Петроградском или Невском районе. Это все зависит от работы эксплуатационных служб и политической воли руководства города.